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  《中国经济周刊》 记者 姚冬琴 | 北京报道

  (本文刊发于《中国经济周刊》2016年第21期)

  5月17日, 审计署发布2016年第一季度贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果,发现有94.28亿元专项资金未及时安排使用发挥效益。

  当前,落实去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板任务,很多领域需要大量资金,盘活“沉睡资金”显然更为迫切。为何中央一再部署要求,仍有大量资金“趴在账上”?哪些因素影响财政资金统筹盘活?如何推动专项资金的清理、整合、规范,提高财政资金使用效益?日前,审计署专门召开专题座谈会,研讨进一步盘活财政存量资金、促进专项资金统筹整合。

  财政资金分配“碎片化”:

  农林水类专项由114个处室管

  部分领域骗取比例达到37%

  审计署副审计长袁野在座谈会上谈道,当前比较突出的问题是,财政资金在分配上还存在着“散”“小”的问题,使用上还存在比较“乱”的问题。

  从这几年审计结果公告看,目前财政专项资金的分配“碎片化”问题突出,而且特别体现在与民生关系度比较大的项目上。他介绍说,2014年审计机关曾对专项资金的分配渠道进行深入解剖发现,农林水事务类中的66个专项,在分配时中央层级就有9个部门在管, 具体又分散到各部门下属的50个司局、再分散到114个处。“分配渠道非常散。这块资金由114个处分配管理,到底有多少个政策方向?”袁野说。

  碎片化、部门化、司处化现象在转移支付分配中也比较突出。袁野介绍说,比如2014年财政部上报转移支付项目是133个,但是在实际执行中,安排的明细专项是362个。审计抽查了其中343个明细专项,资金分配涉及到43个部门、123个司局、209个处室。资金使用中效率不高。

  一些专项不仅使用效率不高,有的在使用中还存在着不安全的问题。比如2013年审计发现,有的专项由于分配的部门多,基层逐级审核上报、信息沟通不够、审核监管不到位等,弄虚作假问题比较突出。审计重点抽查了林业贷款贴息、成品油价格补助、农机具购置补贴、中央基建投资、县域金融机构涉农贷款增量奖励等专项,发现骗取比例达到抽查金额的37%。2014年,审计部门继续对专项进行审计,重点抽查了关闭小企业中央财政补助专项资金、涉农资金等,发现资金被骗取套取的情况还是不能忽视。

  基层整合资金有“三怕”:

  今年整合,明年就没了资金

  要区分基层政府的“制度创新”与“违纪违法”

  整合使用财政资金,在实践中还存在一些难点。袁野在座谈会上谈道,在审计调研中感到,对于财政资金整合使用,基层有“三怕”:第一怕失去专项支持不敢整合。“钱是按照条条框框来的,按照一个部门一个部门落下来,拿到资金以后可能有多种原因没有办法使用,但要调整到其他部门统筹安排,就怕整合出去的资金往往第二年上级就不再安排了,而且这个现象在审计中已经发现了。”袁野说,基层第二个担心是把资金整合出去,把上级部门得罪了。第三个担心是,很多资金跟着政策走,有考核目标,地方根据实际对资金进行了整合,但年底考核责任没完成,影响政绩。

  审计署在5月17日发布的审计结果公告解读中也提到,一些现行制度规章与统筹使用财政存量资金的政策要求没有及时衔接,涉及专项分配使用的具体制度规定、特别是相关部门有些“专款专用”“打酱油的钱不能买醋”等规定还没有修订完善,基层往往难以突破这些规定进行有效整合,造成“不能作为”。

  就此,审计署建议要按照简政放权精神,加快清理修订影响财政资金统筹使用的制度规定,鼓励在资金统筹使用中进行制度创新,给予基层政府更多资金统筹自主权,鼓励先行先试,大胆探索,切实促进提高财政资金效益。

  在审计实践中,如何把握“制度创新”与“违反专款专用规定”的界限?审计署财政审计司相关负责人在座谈会上指出,要做好“三个区分”:把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素等违法违纪行为区别开;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利等违纪违法行为区分开来,审慎做出结论和处理。

  专家观点

  沉淀资金成了一些地方政府和部门的既得利益

  查出资金闲置问题,基本以整改为主,缺乏有效的问责机制

  南京审计大学副校长裴育:利益驱动使得各级政府和政府部门盘活、整合专项资金的积极性比较低,甚至存在抵触情绪。很多专项会涉及到部门和官员的权力,沉淀的资金已经成为一些地方政府和部门的既得利益。对于专项进行盘活和整合资源,必然会削弱相应的权力,损失既得利益。财政存量资金清理范围实际上还不够全面,从这个角度来看,打一个不恰当比方,触动利益比触动灵魂还难。

  同时,财政专项资金的盘活和整合缺乏有效的约束问责机制。比如,有的地方使用中央专项资金种类繁多,其管理是依靠地方政府,对资金使用难以形成有效约束。对于资金闲置问题,无论是内部检查还是外部发现的,基本以整改为主,无法形成有效的问责机制。

  减少财政专项为什么这么难?

  官本位思想作怪,每个部门都要有专项,否则工作就没法开展了

  全国工商联办公厅副主任姜建静:谈资金整合之前,首先应该先谈减少专项资金。当前专项资金种类特别多,这跟十八届三中全会提出的市场在资源配置中起决定性作用的精神不符。总理经常说,政府的改革要加大力度。但目前各部门改革还是不到位,尤其有资金分配权的部门,有时候是官本位思想作怪,每个部门都要有专项,没有的话工作就没法开展了。这种情况我也接触过。

  诸如民生、教育、科研、医疗、社保等方面,涉及特别贫困的人,涉及到个人的补贴,这些专项是应该有的,但也有其他一些专项没有设立的必要。所以,我觉得首先应该把已有的专项清理一下。强调利用市场机制,比如社会机构的建立,包括社区医疗点、基层医疗卫生、体育设施等,都可以通过市场运作、通过招标等方式引导社会资金来办。那些没必要设立的专项应该清理,清理不掉再整合。

  中央财经大学财经研究院院长、审计署特约审计员王雍君:经常听说,专项资金数量减少了多少,但其实仔细一看,很多专项还是原来的部门在管,只是把原来部门管理的多项在名称上合并成一项,但还是按照原来的体制机制在运作。

  我的想法是,真正的财政资金整合,应该是由财政部门统筹管理所有的财政转移支付,其他任何部门是没有财权的,只有事权。

  另外,除了证明必须是中央政府在全国范围内实施的以外,其他没有合理性的专项转移支付,应该通过因素法直接分配到县。县及县以下基层政府为中国70%以上的人口提供了70%以上的公共服务,他们是重心所在。 提前告知县政府,未来三年从中央政府、上级政府可以拿到多少专项资金,这就能够大大增强地方政府的统筹规划能力,也能够有预见性。现在这项工作做起来非常难,但审计部门可以在审计报告中提出建议。

  如何最大限度发挥财政资金使用效益?

  合理划分财权与事权;改革收支挂钩制度;建立督查和问责机制

  南京审计大学副校长裴育:有五方面建议:第一,进一步促进财税体制完善和改革创新。合理划分中央和地方以及地方各级政府之间的事权,确定财权事权的匹配,这是有效解决当前我国财政专项资金问题以及其他财政问题的重要途径。

  第二,要进一步促进财政专项资金规范管理和改革创新。可以推动建立专项拨款与资金盘活相衔接的约束机制,对财政专项资金使用进度慢、盘活财政专项资金存量不力的地方减少下一年度的安排,对于结余消化不力的部门相应减少下一年度的预算安排。

  第三,进一步促进完善相关法律法规,弱化挂钩事项预算支出刚性(编者注:挂钩是指教育、科技、农业等财政支出与财政收支增幅或生产总值挂钩)。教育、农业、科技支出具有很强的支出刚性,再加上全国一刀切,导致专项资金沉淀中上述挂钩事项比较高。可以进行三大挂钩事项改革,探索建立符合各地区实际的三大事项收支新机制,取消全国一刀切的做法,相应可以降低三大事项预算支出刚性,盘活预算资金。

  第四,进一步促进专项资金领域简政放权改革,简化审批程序,促进专项资金的管理由重申报向重管理转变,监督由财政合规向财政绩效转变。

  第五,进一步促进建立健全盘活财政存量资金督查和问责机制,比如说可以推动建立财政专项资金结转日常报告制度,定期进行督促检查,对于支出进度慢、盘活财政专项资金不力的地区和部门进行通报,并依照新修订的《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》进行处理。

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